國有建設用地使用權的類型、設立與權能
日期：2020-03-23 08:51:27點擊率：2479
物權需要通過物權法定 、物權設定和物權登記確(què)立。國有建設用地使用權作爲最重要的不動産(chǎn)物權，很有必要明確(què)其類型 、設立和權能。
1.改革開放之前，我國隻有行政劃撥用地，随著(zhe)土地使用制度改革實踐探索，才逐漸創新産生瞭(le)其他不同的國有建設用地有償使用方式，逐步上升爲法規，形成不同類型的國有建設用地使用權 ，亟需在即将通過的《民法典物權編》中對各類國有建設用地使用權以及各類集體建設用地使用權等進行明確和規範，真正實現物權法定 。
2.國(guó)有建設用地使用權最初是通過政府不同的供地方式設立的。當(dāng)然，已經設立的建設用地使用權，也可以通過依法轉讓、作價出資等方式 ，由新的受讓人繼受取得 。
3.通過劃撥(bō)、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉讓等方式繼受取得的國有建設用地使用權類型不同，權能也各不相同，按照權能從(cóng)小到大大略可以作如下排序：劃撥(bō)建設用地使用權<承租建設用地使用權<授權經營建設用地使用權<作價出資（入股）建設用地使用權=出讓建設用地使用權。
國有建設用地使用權的類型 、設立與權能
嶽曉武
根據我國土地制度 ，除集體土地經征收可以轉爲國有土地外 ，土地所有權一般不會變(biàn)動，因此，用益物權是最重要的不動産物權，國有建設用地使用權又是用益物權中最重要的物權。物權需要通過物權法定、物權設定與物權登記三個程序而確(què)立，因此 ，系統探讨國有建設用地使用權的種類、設立和相應的權能很有必要 。
國有建設用地使用權的物權法定
根據物權法定原則，物權的種類和内容應由法律規定。國有建設用地使用權的種類和内容，同樣也應由法律規定。但改革開放之前 ，我國隻有行政劃撥用地，随著(zhe)土地使用制度改革實踐探索，才逐漸創新産生瞭(le)其他不同的國有建設用地有償使用方式，而後逐步上升爲法規，形成不同類型的國有建設用地使用權 。
1987年11月 ，國務院批準深圳、上海 、天津 、廣州、廈門 、福州進行土地使用制度改革試點。1987年9月、11月和12月 ，深圳市規劃國土局分别以協議 、招标和拍賣方式，探索性出讓瞭(le)3宗國有建設用地使用權。深圳等試點城市的成功實踐直接促進相關法律修改。1988年，《憲法》、《土地管理法》先後修改，明確：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”，标志著(zhe)出讓建設用地使用權的物權法定。
今天我們熟悉的國有土地租賃、國有建設用地使用權作價出資或入股、國有建設用地使用權授權經營等土地有償使用和資産配置方式，則是在國有企業改革土地資産處置實踐中首先探索出來 ，逐步總結上升爲政策和制度的。1992年，根據國家推進股份制企業試點需要 ，原國家土地管理局和國家體改委制訂瞭(le)《股份制試點企業土地資産管理暫行規定》，要求試點涉及的企業劃撥用地必須確(què)權登記和評估處置 ，納入有償使用 ，但實踐中很快面臨僅有出讓方式的局限 。1992年末，上海石油化工總廠經批準進行股份制改革和境外上市。該廠建設用地經評估價格近20億元，無論原企業還是改制後的公司都沒能力繳納出讓金 。爲此，在實踐中創造性探索瞭(le)國家以國有建設用地使用權作價出資投入新設股份公司並(bìng)作爲國家股的處置方式，確認折算國家股5億股。金山石化之後 ，又遇到一些改制企業 ，沒能力支付出讓金，作價出資（入股）方式又受企業總股本限制而無法採用 ，由此催生瞭(le)國有土地租賃方式。1996年底，國務院推行國家授權投資機構和國家控股公司試點，結合江西銅業公司股份制改造，國家土地管理局又探索出瞭(le)國有建設用地授權經營方式。 上述改革實踐創新出來的土地資産處置方式需要及時總結提升爲政策文件，才能更好指導實踐 。國家土地管理局、國家體改委在實踐基礎上及時制定瞭(le)《關於(yú)到境外上市的股份制試點企業土地資産管理若幹問題的通知》、《股份有限公司土地使用權管理暫行規定》、《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》等政策文件 ，明確瞭(le)保留劃撥 、出讓、國有土地租賃 、國有建設用地使用權作價出資（入股）、國有土地授權經營等土地處置方式、條件和程序。正是因爲這些改革實踐和政策積澱，1998年出台的《土地管理法實施條例》第29條明確規定，國有土地有償使用方式包括 ：國有建設用地使用權出讓、國有土地租賃和國有建設用地使用權作價出資或入股。至此，國有建設用地使用權由最初的劃撥建設用地使用權一種 ，擴展爲國有劃撥建設用地使用權、出讓建設用地使用權、承租建設用地使用權、作價出資或入股建設用地使用權和授權經營建設用地使用權五種。但需要看到的是，劃撥和出讓建設用地使用權已通過《土地管理法》、《城市房地産管理法》和《物權法》等實現瞭(le)物權法定，承租建設用地使用權 、作價出資、入股建設用地使用權還停留在國務院行政法規層面，授權經營建設用地使用權則更是停留在部委政策性文件層面，尚未真正實現物權法定 。目前公布的的《民法典（草案）》對用益物權的規定過於(yú)簡略 ，隻是簡單區分瞭(le)一下劃撥和出讓國有建設用地使用權，重點隻對出讓國有建設用地使用權進行瞭(le)規定 ，其他承租國有建設用地使用權 、作價出資或入股國有建設用地使用權等根本沒做規定 ，對集體建設用地使用權也隻是一語帶之。因此，亟需在《民法典物權編》中對劃撥國有建設用地使用權 、承租國有建設用地使用權、作價出資國有建設用地使用權、授權經營國有建設用地使用權以及各類集體建設用地使用權等進行明確和規範，真正實現物權法定。 (從土地角度看《民法典物權編》（草案）存在的問題）
國有建設用地使用權的設立與取得
中華人民共和國是國有土地所有權的惟一主體，國務院代表國家對(duì)國有土地行使所有權，具體由市縣人民政府自然資源部門以國有土地所有權代表身份通過劃撥(bō)、出讓等供地行爲，将相應的國(guó)有建設用地使用權授予使用者。因此，國(guó)有建設用地使用權最初是通過政府不同的供地方式設立的。當(dāng)然，已經設立的建設用地使用權，也可以通過依法轉讓、作價出資等方式，由新的受讓人繼受取得 。劃撥建設用地使用權是通過劃撥供地設立的。報經縣級以上人民政府依法批準，使用者在繳納補償安置等費用或以無償方式使用土地，市 、縣人民政府自然資源部門向用地者頒(bān)發《國有土地劃撥決定書》，經依法登記 ，用地者領取不動産權證書，取得相應的劃撥建設用地使用權。《土地管理法》、《城市房地産管理法》等對建設用地劃撥範圍有嚴格限定，自然資源部《劃撥用地目錄》對劃撥用地範圍進行瞭(le)具體細化，符合《劃撥用地目錄》方可以劃撥方式提供。 除此之外 ，因曆史原因，單位和個人以各種方式依照法律和有關政策取得的國有建設用地使用權，但未向國家繳納土地有償(cháng)使用費用的，也視爲劃撥(bō)建設用地使用權。出讓建設用地使用權是通過出讓供地方式設立的。國有建設用地使用權出讓，應當(dāng)符合國土空間規劃和年度建設用地計劃。市 、縣人民政府自然資源部門應當(dāng)按照建設用地出讓計劃和城市規劃，拟訂出讓地塊的用途、年限、規劃條件和其他土地使用條件等方案，報(bào)經市、縣人民政府批準後，由市 、縣人民政府自然資源部門具體組織出讓。建設用地使用權出讓最高年限爲 ：居住用地70年；工業用地50年；教育、科技、文化 、衛生 、體育用地50年；商業、旅遊 、娛樂用地40年；綜合或者其他用地50年。國有建設用地使用權出讓，可以採(cǎi)取招标、拍賣、挂牌或者雙方協議的方式，商業 、旅遊、娛樂、工業和商品住宅等經營性建設用地使用權出讓應當採(cǎi)用招标拍賣挂牌方式。市、縣人民政府自然資源部門通過拍賣、招标、挂牌或者協議方式確(què)定土地使用者後，應當與土地使用者簽訂書面出讓合同。使用者依照出讓合同約定付清出讓金，依法申請不動産登記，領取不動産權證書，取得出讓建設用地使用權。承租建設用地使用權是通過國有土地租賃方式設立的。國家以招标拍賣挂牌或協議方式将國有建設用地出租給使用者 ，使用者與縣級以上人民政府自然資源部門簽訂一定年期的土地租賃合同，支付租金 ，申請不動産(chǎn)登記 ，取得不動産(chǎn)權證書，取得承租建設用地使用權。國有土地租賃不适用於(yú)經營性房地産(chǎn)用地。國有土地租賃可以根據情況實行短期租賃或長期租賃 。對短期使用或用於(yú)修建臨時建築物的土地，實行短期租賃 ，短期租賃年限一般不超過5年；對需要進行地上建築物、構築物建設後長期使用的土地，應實行長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定 ，但最長不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年期。國有土地租賃的租金标準應與地價标準相均衡 。承租人取得建設用地使用權時未支付其它土地費用的 ，租金标準應按全額地價折算；承租人取得建設用地使用權時支付瞭(le)征地、拆遷等土地費用的，租金标準應按扣除有關費用後的地價餘額即出讓金額折算。具體宗地的租金标準，根據土地市場狀況評估後通過協議、招标、拍賣或挂牌方式確定 。採用短期租賃的 ，一般按年度或季度支付租金；採用長期租賃的，應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式 。作價出資（入股）建設用地使用權是通過作價出資（入股）方式設立的。經批準國家以國有建設用地使用權作價出資投入股份有限公司或者有限責任公司的，應當由市、縣人民政府自然資源部門根據建設用地使用權價格和出讓金标準 ，確(què)定應折算的出資額或股本額，並(bìng)向企業頒發《國有土地使用權作價出資（入股）決定書》，企業依法申請不動産權登記，領取不動産權證書，取得相應的作價出資（入股）建設用地使用權。
授權經營建設用地使用權是通過國有建設用地授權經營設立的。國家根據需要，以一定年期的國有建設用地使用權作價後授權給經省級以上人民政府批準設立的國家控股公司、作爲國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理 ，並(bìng)向被授權企業發放《國有建設用地使用權授權經營決定書》，被授權企業依法申請不動産(chǎn)登記 ，領取不動産(chǎn)權證書，取得授權經營建設用地使用權 。
不同類(lèi)型國(guó)有建設用地使用權的權能
通過劃撥(bō)、出讓等不同政府供地方式初始取得或通過轉讓等方式繼受取得的國有建設用地使用權類型不同 ，權能也各不相同，按照權能從(cóng)小到大大略可以作如下排序：劃撥(bō)建設用地使用權<承租建設用地使用權<授權經營建設用地使用權<作價出資（入股）建設用地使用權=出讓建設用地使用權。劃撥建設用地使用權人應當按照《國有土地劃撥決定書》中規定的土地面積、用途、使用條件等使用土地，不得擅自改變。確(què)需改變土地用途等使用條件的，應當經土地行政主管部門和規劃部門同意，報(bào)批準用地的人民政府批準。未經批準，劃撥建設用地使用權不得轉讓。報有批準權的人民政府批準後，劃撥建設用地使用權可以轉讓，但應由受讓方辦理出讓手續，繳納出讓金；有批準權的人民政府決定可以不辦理出讓手續，轉讓方應按規定将轉讓房地産所獲得的土地收益上繳國家或作其他處理。對於(yú)房改房、經濟适用住房上市涉及劃撥建設用地使用權轉讓的，無需再辦理審批手續，隻要按規定繳納土地出讓金即可。劃撥土地上的房屋可以出租，但需要将其中的土地收益上繳國家。房屋連同占用的劃撥建設用地使用權一並(bìng)抵押，但抵押權實現時，依法拍賣該房地産後，應當從拍賣所得價款中扣繳相當於(yú)應繳納的建設用地使用權出讓金後，抵押權人方可優先受償。需要說明的是，劃撥(bō)建設用地使用權價格可依據劃撥(bō)土地的平均取得和開發成本評定。劃撥(bō)建設用地使用權需要轉爲有償使用的，應按出讓建設用地使用權價格與劃撥(bō)建設用地使用權價格差額部分核算出讓金，並(bìng)以此計算租金或增加國家資本金、國家股本金。 出讓建設用地使用權人可以按照出讓合同約定的土地用途和條件開發利用土地，需改變出讓合同約定的土地用途等的，應當取得出讓方和城市規劃部門同意，簽訂出讓合同變更協議或者重新簽訂出讓合同，相應調整出讓金。在出讓年期内，出讓建設用地使用權可以依法轉讓、出租、抵押，但首次轉讓時應當付清出讓金，取得建設用地使用權證書，並(bìng)按照出讓合同約定進行投資開發，屬於(yú)房屋建設工程的，完成開發投資總額的25%以上，屬於(yú)成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。轉讓時房屋已經建成的，還應持有房屋所有權證書。出讓建設用地使用權轉讓，應當簽訂書面轉讓合同，原出讓合同載明的權利、義務随之轉移。國家對依法取得的出讓建設用地使用權，在使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要依照法律程序提前收回的，應根據土地的剩餘年期和開發土地的實際情況給予相應的補(bǔ)償。出讓合同約定的使用年限屆滿，住宅用地自動續期，其他用地需要繼續使用的，應當至遲於(yú)屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂有償使用合同，依照規定支付有償使用費。出讓合同約定的使用年限屆滿，使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，建設用地使用權由國家無償收回。在按規定支付土地租金，依法領取不動産權證，並(bìng)按約定完成開發建設後，經自然資源部門同意或根據租賃合同約定，承租建設用地使用權可以依法轉租、轉讓和抵押。轉租、分租的，承租建設用地使用權人與國家之間的租賃合同繼續有效，承租人與第三人建立瞭(le)附加租賃關系，第三人取得相應的地役權；承租建設用地使用權轉讓的，租賃合同約定的權利義務随之轉給第三人，承租建設用地使用權由第三人取得。地上房屋等建築物、構築物抵押，承租建設用地使用權可随之抵押，抵押權實現時土地租賃合同同時轉讓。在使用年期内，承租人有優先受讓權。國家對依法取得的承租建設用地使用權，在使用年限屆滿前不收回；因社會公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，應對承租人給予合理補(bǔ)償(cháng)。承租建設用地使用權期滿，承租人可申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應予批準。未申請續期或者申請續期但未獲批準的，承租建設用地使用權由國家依法無償(cháng)收回。承租人未按合同約定開發建設、違法轉讓、轉租或不按合同約定按時交納土地租金的，自然資源部門可以解除合同，依法收回承租建設用地使用權。4.作價(jià)出資（入股）建設用地使用權(quán)的權(quán)能作價(jià)出資（入股）建設用地使用權(quán)的權(quán)能與出讓建設用地使用權一緻，在使用年期内可依法轉讓、作價出資、出租、抵押等。 5.授權(quán)經(jīng)營建設用地使用權(quán)的權(quán)能授權(quán)經(jīng)營建設用地使用權(quán)的權(quán)能介於出讓（作價出資或入股）建設用地使用權和劃撥建設用地使用權權能之間 ：在使用年期内，授權經營建設用地使用權可以依法作價出資、入股、租賃；可以在集團公司直屬企業、控股企業、參股企業之間轉讓，但改變用途或向集團公司以外的單位或個人轉讓時，應經批準並補繳土地出讓金。（嶽曉武 中國(guó)土地學會土地法學分會副主任委員、中國(guó)土地估價師與土地登記代理人協會副會長(zhǎng)）
——來源：土言土語土言
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